在2019年政府工作报告中，有一个格外亮眼的数字：全年减轻企业税收和社保缴费负担近两万亿元。

　　今年政府工作报告提出，深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。2019年，务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降，确保减税降费落实到位。

　　“力度超乎寻常，体现了中央的改革决心。”作为财税专家，中国财政科学研究院院长刘尚希深知这些数字的重要作用和背后的不易。

　　从税基改到税率

　　税制结构更优化

　　《法制日报》记者注意到，减税降费是今年政府工作报告中非常受关注，也很令人期待的新政之一。

　　关于减税降费，我国各朝各代都有实施。《管子》提及“取民有度”，将制定适当的税收标准作为治国安邦的根本政策。《史记》记载司马迁“善因论”的经济思想，他认为对于百姓的经济活动，政府的政策“善者因之，其次利道(导)之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”，与民争利是最不好的政策。在古人看来，制定优惠的税收政策，改善投资环境，吸引社会力量投资兴办实业，以扩大税基，可增加税源，增强政府财力，加快经济发展。

　　我国在近年来已大规模进行减税降费的基础上，今年又提出了减税降费新政。此举在中国政法大学财税法研究中心主任施正文看来，“减税降费规模空前，涨幅很大”，近两万亿元减税降费清单是积极的财政政策加力提效的体现，也是今年普惠性减税与结构性减税并举发力的目标。

　　国家行政学院教授冯俏彬同样认为，此次减税降费力度很大，超出预期，是给社会各界发的大红包，是落实习近平总书记减税降费指示的实践，“此次减税降费有利于释放经济活力，提振企业信心，夯实经济基础”。

　　对于此次减税降费的背景和出发点，施正文认为，如今，我国经济下行压力加大，政府通过加大调节力度，加力积极财政政策，顶住经济下行压力，减轻企业负担，激活企业活力，给市场传达信号和信心，是政府和企业共渡难关的体现。

　　“此次减税降费不仅规模大，也加大了力度，减税目标特征鲜明，改革直击市场痛点，减少制造业、实体经济、小微企业的压力，这些经济主体是中国经济的依靠，也是面临困难最多的行业。”施正文说。

　　“减税降费的提法第一次提出，改革方向是让政策更加普惠。”中国财税法学研究会会长刘剑文也直言，这是史无前例的一次对企业的重大利好，是在经济下行背景中激活企业活力，增加市场信心，也是供给侧改革的重要举措，“此前侧重增加企业收入，此次新在减轻企业生产经营成本，减低增值税税赋，也在社保上给予企业利好，国家下了很大决心。以前都是国务院下文件，如今经过全国人大审议，这也是与此前的不同之处”。

　　在冯俏彬看来，2019年，税制将从注重数量到数量质量并重，税收制度将更加具有普惠性，是从税基到税率的改变。

　　“以往税制改革大多从纳税基数上改，此次直接改变税率，优化了税制结构，更加普惠公平，符合中国经济的特点，有利于加强税收环境建设，提高依法治国水平。可以说，我国税制进入2.0时代。”冯俏彬分析说。

　　下调增值税税率

　　减轻负担促内需

　　《法制日报》记者注意到，在近两万亿元的减税降费“大餐”中，增值税改革无疑是其中的“主菜”，而实体经济则是这道“主菜”最主要的服务对象。

　　政府工作报告提出，制造业等行业现行16%的税率降至13%；交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增。

　　“面对工业企业利润下滑的压力，下调制造业企业的增值税税率，有助于增添企业活力，助力我国制造业做大做强。”全国人大代表、传化集团董事长徐冠巨说。

　　为实体经济进一步减负无疑是今年两会的热点。不少代表委员称，今年更大规模的减税直击当前实体经济的痛点和难点，彰显公平和效率。在为实体经济减负的同时，也为供给侧结构性改革提供助力，推进经济高质量发展。

　　据冯俏彬介绍，增值税是普遍性征收税种，通过税率下调，可以让广大主体减轻负担。同时增值税是价内税，下调增值税将是终端价格下降，对消费者利好，能够促进内需，扩大国内消费市场。如今，中国经济面临下行压力，应从生产、投资各方面努力，推动经济发展。

　　“增值税改革属于供给侧改革，通过一定的刺激政策，解决经济增长乏力带来稳增长的压力。”施正文坦言，此举也将影响政府收入。

　　“调整增值税，会增加政府的压力，同时各级财政的财政收入会减少，在纳税人收到国家大红包的同时，各级财政就是热闹的另一面。政府可以通过增加赤字率，压缩支出，做好绩效预算，把资金用在刀刃上，同时挖掘财政存量资金潜力。要明确政府收入和政府税收的概念，在政府收入上，利用大理财视角，重构、整理、归纳政府收入，释放政府财政潜力空间。”冯俏彬说。

　　对此，施正文建议，政府通过扩大投资，加大投资力度，进而拉动需求，要稳增长，扩大支出。可以发展政府债券，但发债券过高有风险，所以可以扩大发行风险较少的专项债券，调整债务结构，“政府自身一般的行政支出要压缩，消费性支出要压缩，调整支出结构，将支出花在短板之处，提高资源配置。通过预算绩效管理，资金使用要有效益，具体使用要讲究成本收益”。

　　不过，在刘剑文看来，减税降费对政府财政受影响的程度不大，“因为这主要影响的是中央税收，同时给地方政府财政留足了空间，地方政府可以压缩公共支出，适当发行国债，增加地方收入”。

　　“增加税收抵扣的具体措施还要看政府下一步的方案，这将是我国法治化程度不断加深的过程。”刘剑文说。

　　行业税负只减不增

　　优化市场激发活力

　　根据政府工作报告，这近两万亿元减税降费政策除了集中在增值税以外，还包括小微企业、个税减税和社保费降费，减税降费力度远超市场预期。

　　小微企业是发展的生力军、就业的主渠道、创新的重要源泉。根据政府工作报告，今年小微企业将迎来普惠性减税政策。

　　今年元旦刚过，小微企业就迎来新的减税“礼包”:规模纳税人增值税起征点由月销售额3万元提高到10万元；大幅放宽可享受企业所得税优惠的小型微利企业标准；加大所得税优惠力度等。预计每年可再为小微企业减负约2000亿元。

　　今年政府工作报告在强调落实好年初小微企业普惠性减税政策的同时，还亮出了支持小微企业发展的新举措。例如，中小企业宽带平均资费再降低15%；加大对中小银行定向降准力度；国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上等。

　　“我国的小微企业数量众多，这些措施‘组合拳’将进一步减轻小微企业的负担，更大范围地激发市场活力。”北京国家会计学院教授李旭红说。

　　据冯俏彬介绍，此前在营改增的过程中就提及今年政府工作报告中“确保所有行业税负只减不增”的说法。

　　“通过大规模减税降费，让企业感受政府鼓励生产经营的力度，最终实施看执行。只有执行到位，利好才能真正落到实处。”冯俏彬说，要想真正做到“确保所有行业税负只减不增”，具体做法包括增加抵扣项，从而减少税基，各行业不同，方案也不应一刀切。此次减税降费是为了鼓励行业发展，降低企业成本，优化企业生存环境，但企业能不能取得竞争优势，最终取决于产品、服务和市场创新能力。在政府为企业减轻负担的同时，企业也要努力。

　　“相信政府后续会出台政策，落实具体措施，例如允许小微企业开发票，扣除一部分企业贷款利息，进一步扩大出口退税。以往，企业融资难，融资成本高，通过降低增值税，降低税率。此前发票管理过严，可以调整政策，让抵扣更加充分，抵扣链条更加畅通。”施正文说，政府要有决心，要真正从大局、长远出发，多用市场和法制化手段。财政使用要有科学性，对政府治理现代化提出挑战。部门要服从国家整体利益，“同时政府要出台相应文件，严格执行，保证政策落地生根。政策设计要重视细节。要考虑双方承受力，找到平衡点，统筹兼顾”。

　　此外，关于个人所得税，施正文认为，今年新个税法不会有太多修改，如今出现的问题各地正在陆续解决，例如综合所得最高税率过高，这些人大部分是科学人员和知识分子，这不利于引进人才，应该考虑专项扣除。同时经营所得应该纳入劳动所得进行纳税，避免出现避税行为。

　　刘剑文则认为，在全面落实新个税法的过程中，还存在一定的衔接问题。例如，在租房抵扣实施中，房东提高租金，租客反而没有利好，同时租房子问题不能一刀切，小规模出租与大规模出租要分别对待。

　　同时，社会保险费减负也成为降费主力。

　　“一些劳动密集型产业，社保成本压力大，给这些企业利好，也是为了稳就业，保民生，让他们更好地吸纳就业。”施正文说，企业养老保险费率一般是20%，现在降了4个百分点至16%，有相当大的力度。由于我国一些小微企业没有缴纳或没有足额缴纳社保费，为了不增加企业的实际负担，政府工作报告要求在税务全面征管社保过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。

　　“政府在通过加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例、划转部分国有资本充实社保基金等方式确保社保费减负的同时，也要保障职工社保待遇不变、养老金合理增长并按时足额发放，寻求利益的平衡点。”施正文说。

　　减税降费落实处

　　政府出实招硬招

　　实施好更大力度的减税降费，如何让企业和社会有切身体会尤为关键。

　　“抓好年初出台的小微企业普惠性减税政策落实”“今年务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降”“我们要切实让市场主体特别是小微企业有明显减税降费感受，坚决兑现对企业和社会的承诺”……政府工作报告中的句句承诺，彰显狠抓落实的决心。

　　不过，在今年财政收支矛盾加剧的背景下，更大力度的减税降费要想落到实处，需要政府部门拿出更多的实招、硬招。

　　刘尚希称，为支持企业减负，各级政府要过紧日子。随着减负举措逐步落地，政府收入的“减法”，将最终换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。

　　两会代表委员们认为，近两万亿元减税降费清单，传递给企业、市场的是新的信心，是推进高质量发展的新希望。中国的经济发展将会开辟出更广阔的空间。

　　近两万亿元减税降费未来如何落实?刘剑文认为，目前主要面临的难题是实施的时间问题和具体落实问题，如何将中央的宏观决策变成微观的政策实施，这也涉及执行力问题，通过完善行政法规，更好地让企业受益。

　　“但不可否认的是，这次改革规模大，特征鲜明，针对性强，值得肯定，实效性值得期待。”施正文说，此次减税降费新在实质性和普惠性。实质性就是让企业有获得感，有实效；普惠性就是让企业能够切实享用优惠，过程更加简洁，政策更好落地生根，可以避免政策碎片化导致税制不规范的情况，继而提升经济效率。